“穩(wěn)步推進(jìn)注冊(cè)制改革，完善常態(tài)化退市機(jī)制，加強(qiáng)債券市場(chǎng)建設(shè)，更好發(fā)揮多層次資本市場(chǎng)作用，拓展市場(chǎng)主體融資渠道。”3月5日提請(qǐng)審議的政府工作報(bào)告當(dāng)中有關(guān)資本市場(chǎng)的表述，為2021年的重點(diǎn)改革指明了方向。

記者注意到，這是八年來(lái)完善退市機(jī)制首次寫(xiě)入政府工作報(bào)告。

黨的十九屆五中全會(huì)提出，全面實(shí)行股票發(fā)行注冊(cè)制，建立常態(tài)化退市機(jī)制，提高直接融資比重。證監(jiān)會(huì)主席易會(huì)滿(mǎn)曾表示，這是“十四五”時(shí)期資本市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)。

目前注冊(cè)制改革正在從試點(diǎn)逐步走向全市場(chǎng)。經(jīng)過(guò)科創(chuàng)板、創(chuàng)業(yè)板兩個(gè)板塊的試點(diǎn)，全市場(chǎng)推行注冊(cè)制的條件逐步具備。今年2月26日，證監(jiān)會(huì)發(fā)言人表示“將在試點(diǎn)基礎(chǔ)上進(jìn)一步評(píng)估，待評(píng)估后將在全市場(chǎng)穩(wěn)妥推進(jìn)注冊(cè)制”。

回顧過(guò)去八年的政府工作報(bào)告，資本市場(chǎng)改革是如何歷經(jīng)坎坷一路走來(lái)，清晰可見(jiàn)。

從2014年注冊(cè)制首次寫(xiě)入報(bào)告，到2015年高歌猛進(jìn)地全面推進(jìn)改革，再到股市異常波動(dòng)后，2016年、2017年、2018年的回歸謹(jǐn)慎與強(qiáng)調(diào)法治，再到2019年、2020年的柳暗花明，科創(chuàng)板、創(chuàng)業(yè)板試點(diǎn)注冊(cè)制先后落地，終于——2021年，全面注冊(cè)制呼之欲出，政府工作報(bào)告也將重點(diǎn)放在了穩(wěn)步推進(jìn)改革與常態(tài)化退市方面。

八年邁步

現(xiàn)代中國(guó)證券市場(chǎng)自三十年前起步，就一直在市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化改革的道路上努力前行。作為資本市場(chǎng)的基礎(chǔ)制度，股票發(fā)行制度從審批制到核準(zhǔn)制，再到注冊(cè)制，一直在逐步帶動(dòng)市場(chǎng)生態(tài)脫胎換骨。

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，推進(jìn)股票發(fā)行注冊(cè)制改革。2013年11月30日證監(jiān)會(huì)于正式發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)新股發(fā)行體制改革的意見(jiàn)》。

2014年注冊(cè)制首次寫(xiě)入政府工作報(bào)告——“加快發(fā)展多層次資本市場(chǎng)，推進(jìn)股票發(fā)行注冊(cè)制改革，規(guī)范發(fā)展債券市場(chǎng)”。股票發(fā)行，逐步從核準(zhǔn)制向注冊(cè)制過(guò)渡。

伴隨各項(xiàng)改革的推出，市場(chǎng)各方充滿(mǎn)期待，并一度高呼“改革牛”來(lái)臨。與此同時(shí)，2014年下半年開(kāi)始，一場(chǎng)勢(shì)頭兇猛的上漲行情席卷A股，投資者熱情高漲。

2014年7月開(kāi)始，上漲行情快速啟動(dòng)，至2015年6月12日，上證綜指上漲152%，深成指上漲146%，創(chuàng)業(yè)板指上漲178%。

在此背景下，資本市場(chǎng)改革也進(jìn)入快車(chē)道。在2015年政府工作報(bào)告中，注冊(cè)制前面的謂語(yǔ)從“推進(jìn)”改為“實(shí)施”，該年有關(guān)資本市場(chǎng)的表述也創(chuàng)下歷年之最，至今沒(méi)有被超越。

“加強(qiáng)多層次資本市場(chǎng)體系建設(shè)，實(shí)施股票發(fā)行注冊(cè)制改革，發(fā)展服務(wù)中小企業(yè)的區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)，開(kāi)展股權(quán)眾籌融資試點(diǎn)，推進(jìn)信貸資產(chǎn)證券化，擴(kuò)大企業(yè)債券發(fā)行規(guī)模，發(fā)展金融衍生品市場(chǎng)。”從報(bào)告表述可以看到，強(qiáng)烈的改革意愿不僅在注冊(cè)制方面，而是涵蓋了從區(qū)域市場(chǎng)、場(chǎng)外市場(chǎng)再到證券化、債券以及衍生品的各個(gè)領(lǐng)域。

然而，2015年夏天股市異常波動(dòng)打亂了改革節(jié)奏。2015年6月15日至7月8日僅17個(gè)交易日，上證綜指就下跌32%。

本應(yīng)及時(shí)出臺(tái)，為注冊(cè)制改革提供合法性的新證券法，也在一讀之后擱置不前。

此時(shí)，監(jiān)管層態(tài)度轉(zhuǎn)為謹(jǐn)慎，更加注重市場(chǎng)監(jiān)管及法制建設(shè)，以及為注冊(cè)制改革創(chuàng)造條件。

新證券法雖然沒(méi)有如期出臺(tái)，但2015年12月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議通過(guò)了授權(quán)國(guó)務(wù)院在實(shí)施股票發(fā)行注冊(cè)制改革中調(diào)整適用證券法有關(guān)規(guī)定的決定，為在證券法全面修改工作完成前，推進(jìn)股票發(fā)行制度改革提供了法律依據(jù)。

三年蓄力

2016年政府工作報(bào)告沒(méi)有提到注冊(cè)制。

“推進(jìn)股票、債券市場(chǎng)改革和法治化建設(shè)，促進(jìn)多層次資本市場(chǎng)健康發(fā)展，提高直接融資比重。適時(shí)啟動(dòng)’深港通’。”可以看到，該年資本市場(chǎng)的重點(diǎn)是在“法治”、“健康”方面。

從證監(jiān)會(huì)的角度，2016年的工作重點(diǎn)也是反思教訓(xùn)、健全制度。

“這次股市異常波動(dòng)充分反映了我國(guó)股市不成熟，不成熟的交易者、不完備的交易制度、不完善的市場(chǎng)體系、不適應(yīng)的監(jiān)管制度等，也充分暴露了證監(jiān)會(huì)監(jiān)管有漏洞、監(jiān)管不適應(yīng)、監(jiān)管不得力等問(wèn)題，”時(shí)任證監(jiān)會(huì)主席肖鋼在年初的監(jiān)管工作會(huì)議上說(shuō)，必須深刻汲取教訓(xùn)，舉一反三，學(xué)有所得，深化改革，健全制度，加強(qiáng)監(jiān)管，防范風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)資本市場(chǎng)穩(wěn)定健康發(fā)展。

具體工作包括規(guī)范杠桿融資、嚴(yán)格程序化交易管理、強(qiáng)化期貨市場(chǎng)交易管理、加強(qiáng)跨市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)交易管理、促進(jìn)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)規(guī)范發(fā)展。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)投資者適當(dāng)性管理和開(kāi)戶(hù)審查的監(jiān)管、建立健全上市公司信息披露制度規(guī)則體系，強(qiáng)化一線(xiàn)監(jiān)管，提高監(jiān)管有效性等等。

2017年政府工作報(bào)告也未提及注冊(cè)制。

“深化多層次資本市場(chǎng)改革，完善主板市場(chǎng)基礎(chǔ)性制度，積極發(fā)展創(chuàng)業(yè)板、新三板，規(guī)范發(fā)展區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)。”可以看到，該年報(bào)告強(qiáng)調(diào)了完善存量市場(chǎng)，特別強(qiáng)調(diào)了完善主板基礎(chǔ)制度。證監(jiān)會(huì)當(dāng)年的工作重點(diǎn)也放在了“穩(wěn)”和“進(jìn)”上。

2018年政府工作報(bào)告依然未提注冊(cè)制。“深化多層次資本市場(chǎng)改革，推動(dòng)債券、期貨市場(chǎng)發(fā)展。”可以看到，該年報(bào)告對(duì)資本市場(chǎng)并未提出過(guò)多任務(wù)要求。而從證監(jiān)會(huì)當(dāng)年的工作來(lái)看，也更多在于既有改革的推進(jìn)及規(guī)則完善上。

不過(guò)，三年蓄力，實(shí)則為改革創(chuàng)造條件。2018年10月，“滬倫通”宣布啟動(dòng)。而更重磅的好消息緊隨而至——2018年11月5日，習(xí)近平總書(shū)記在首屆中國(guó)國(guó)際進(jìn)口博覽會(huì)開(kāi)幕式上宣布，設(shè)立科創(chuàng)板并試點(diǎn)注冊(cè)制的重大決策，標(biāo)志著注冊(cè)制改革進(jìn)入啟動(dòng)實(shí)施的階段。

推向全市場(chǎng)

2019年注冊(cè)制重回政府工作報(bào)告。與以往不同，這一次是與科創(chuàng)板共同寫(xiě)入的。

“設(shè)立科創(chuàng)板并試點(diǎn)注冊(cè)制。”該年報(bào)告關(guān)于資本市場(chǎng)的表述還有，“改革完善資本市場(chǎng)基礎(chǔ)制度，促進(jìn)多層次資本市場(chǎng)健康穩(wěn)定發(fā)展，提高直接融資特別是股權(quán)融資比重”。

科創(chuàng)板以增量改革的方式破解了中國(guó)資本市場(chǎng)改革的難題。僅用了8個(gè)月時(shí)間，科創(chuàng)板就在2019年7月22日迎來(lái)了首批上市公司。

值得注意的是，“科創(chuàng)板速度”帶動(dòng)了方方面面的改革節(jié)奏。

在設(shè)立科創(chuàng)板并試點(diǎn)注冊(cè)制落地后，全國(guó)人大常委會(huì)加快證券法修訂進(jìn)程，于2019年12月完成修訂，2020年3月1日起施行，與授權(quán)決定無(wú)縫銜接。而新證券法對(duì)注冊(cè)制實(shí)施做出了全面規(guī)定，為注冊(cè)制在全市場(chǎng)實(shí)施創(chuàng)造了法治條件。

2020年政府工作報(bào)告中同樣提及了注冊(cè)制。而這一次，是與創(chuàng)業(yè)板一同寫(xiě)入——“改革創(chuàng)業(yè)板并試點(diǎn)注冊(cè)制，發(fā)展多層次資本市場(chǎng)”。

2020年4月，創(chuàng)業(yè)板改革并試點(diǎn)注冊(cè)制方案“出爐”，改革真正進(jìn)入深水區(qū)。同年8月，創(chuàng)業(yè)板注冊(cè)制首批企業(yè)上市交易，存量市場(chǎng)進(jìn)入了注冊(cè)制時(shí)代。

“經(jīng)過(guò)兩年來(lái)的努力，試點(diǎn)注冊(cè)制從增量市場(chǎng)向存量市場(chǎng)不斷深入，各領(lǐng)域各環(huán)節(jié)改革有序展開(kāi)，我國(guó)資本市場(chǎng)正在發(fā)生深刻的結(jié)構(gòu)性變化。”易會(huì)滿(mǎn)去年10月曾表示，推動(dòng)形成了從科創(chuàng)板到創(chuàng)業(yè)板、再到全市場(chǎng)的“三步走”注冊(cè)制改革布局，一攬子推進(jìn)板塊改革、基礎(chǔ)制度改革和證監(jiān)會(huì)自身改革，開(kāi)啟了全面深化資本市場(chǎng)改革的新局面。

進(jìn)入新的一年，注冊(cè)制即將邁出第三步，即“全市場(chǎng)實(shí)施注冊(cè)制”的預(yù)期日漸強(qiáng)烈。今年2月26日，證監(jiān)會(huì)發(fā)言人高莉在回答記者提問(wèn)時(shí)明確表示，“將在試點(diǎn)基礎(chǔ)上進(jìn)一步評(píng)估，待評(píng)估后將在全市場(chǎng)穩(wěn)妥推進(jìn)注冊(cè)制”。

退市首入政府工作報(bào)告

“穩(wěn)步推進(jìn)注冊(cè)制改革，完善常態(tài)化退市機(jī)制，加強(qiáng)債券市場(chǎng)建設(shè)，更好發(fā)揮多層次資本市場(chǎng)作用，拓展市場(chǎng)主體融資渠道。”2021年政府工作報(bào)告罕見(jiàn)地將退市寫(xiě)入其中。

可以預(yù)見(jiàn)，完善退市機(jī)制仍將是2021年一項(xiàng)重點(diǎn)改革。

退市制度是資本市場(chǎng)關(guān)鍵的基礎(chǔ)性制度。自1999年《證券法》初步確立退市制度框架以來(lái)，證監(jiān)會(huì)先后進(jìn)行了4次退市制度改革，建立了與市場(chǎng)發(fā)展階段相適應(yīng)的、相對(duì)完整的退市規(guī)則體系。但與成熟市場(chǎng)相比，我國(guó)資本市場(chǎng)退市不系統(tǒng)、不堅(jiān)決、不徹底等問(wèn)題仍然比較突出，年均退市率仍然偏低。

“一個(gè)穩(wěn)定健康發(fā)展的資本市場(chǎng)必然要求暢通入口和出口兩道關(guān)，形成有進(jìn)有出、良性循環(huán)的市場(chǎng)生態(tài)。”證監(jiān)會(huì)此前曾表示，目前設(shè)立科創(chuàng)板并試點(diǎn)注冊(cè)制和創(chuàng)業(yè)板改革并試點(diǎn)注冊(cè)制已平穩(wěn)落地。在拓寬前端入口的同時(shí)，迫切需要加快暢通出口。

2019年以來(lái)，完善退市制度已經(jīng)成為全面深化資本市場(chǎng)改革的重要內(nèi)容。

2020年10月，國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)召開(kāi)專(zhuān)題會(huì)議，會(huì)上提出，“增強(qiáng)資本市場(chǎng)樞紐功能，全面實(shí)行股票發(fā)行注冊(cè)制，建立常態(tài)化退市機(jī)制，提高直接融資比重”。

2020年11月，中央全面深化改革委員會(huì)第十六次會(huì)議審議通過(guò)了《健全上市公司退市機(jī)制實(shí)施方案》。方案明確指出，要堅(jiān)持市場(chǎng)化、法治化方向，完善退市標(biāo)準(zhǔn)，簡(jiǎn)化退市程序，拓寬多元退出渠道，嚴(yán)格退市監(jiān)管，完善常態(tài)化退出機(jī)制。

證監(jiān)會(huì)隨后表示，從推進(jìn)注冊(cè)制改革的全局出發(fā)，全面梳理分析上市公司退市存在的突出問(wèn)題，在認(rèn)真總結(jié)科創(chuàng)板、創(chuàng)業(yè)板退市制度改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，針對(duì)當(dāng)前退市中存在的問(wèn)題，在六個(gè)方面進(jìn)一步提出改革措施。

即:完善退市標(biāo)準(zhǔn)、簡(jiǎn)化退市程序、拓寬多元退出渠道、強(qiáng)化交易所退市實(shí)施的主體責(zé)任、強(qiáng)化退市監(jiān)管力度、優(yōu)化投資者保護(hù)機(jī)制，擬在全市場(chǎng)開(kāi)展退市制度改革。

2020年12月31日，滬深證券交易所發(fā)布了修訂后的退市規(guī)則。此次退市改革，強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)與注冊(cè)制改革的協(xié)同，吸收科創(chuàng)板、創(chuàng)業(yè)板退市改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)股價(jià)、市值等交易類(lèi)指標(biāo)發(fā)揮更大作用;側(cè)重考量上市公司持續(xù)經(jīng)營(yíng)能力，推動(dòng)“空殼企業(yè)”及時(shí)出清;明確、細(xì)化具體標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)規(guī)范運(yùn)作類(lèi)、重大違法類(lèi)退市標(biāo)準(zhǔn)的可操作性。

隨著完善退市機(jī)制寫(xiě)入政府工作報(bào)告，2021年在退市方面有望取得更大進(jìn)展。